内容摘要：随着不起诉案件数量呈现逐年上升的趋势，不起诉案件非刑罚治理问题日益凸显，反映出还存在观念认知、程序衔接、机制完善等方面的问题症结。在新时代背景下，检察理念和检察职能在不断更新调整，需更加积极能动履职，推动完善检察机关不起诉制度，最大限度地促进社会治理水平和治理能力的提升。
关键词：不起诉 刑行衔接 非刑罚治理
一、问题的提出
随着刑事犯罪结构的变化，“少捕慎诉慎押”刑事司法政策深入推进，以及认罪认罚、刑事和解等制度日益深化，刑事案件不起诉率呈现逐年上升的趋势。与此同时不起诉案件的后续处理问题，尤其是推动刑行衔接机制建设，实现轻罪问题有效治理是检察机关亟待思考和探索的一个重要问题。但在司法实践中，大部分不起诉案件将不起诉决定作为案件办结的终点，非刑罚治理问题尤其是刑事司法和行政执法衔接不到位的情况普遍存在，未实现对被不起诉人违法犯罪行为的有效纠正，造成刑事处罚和行政处罚的失衡，“与罚当其责”的法治精神不符，易引发“不起诉就是无责”的错误导向，影响司法公正和司法权威，以下列案例为例：
2021年10月，张某饮酒后，驾驶二轮电动车在国道上行驶时与一辆小型轿车相撞，造成两车受损和张某受伤，事后交警对张某进行了酒精检测，发现其血液酒精含量为119mg/100ml。另查明张某无驾驶证，其驾驶的二轮电动车未登记挂牌。
在办理该案过程中，虽然经司法鉴定认为张某驾驶的二轮电动车属于机动车范畴，但交管部门并没有对该车按照机动车进行挂牌管理，该车是否是机动车存在技术鉴定和行政管理不一致的情况，导致是对张某作绝对不起诉还是相对不起诉存在较大争议。承办检察官认为，张某饮酒驾车的行为是一个违法行为，应当进行负面评价，从惩处违法行为，教育、警示张某的角度出发，采纳鉴定意见对该车性质的认定，对张某作相对不起诉。一直以来，经鉴定机构机动车是否入罪，是否有违罪刑法定原则存在较大争议，导致实践中处理结果存在差异，同时电动车认定问题还涉及到对张某如何进行行政处罚问题，如果按照机动车进行行政处罚面临该车未挂牌管理难题；如果按照非机动车进行行政处罚，根据《道路交通安全法》第八十九条，只能处警告等较轻处罚。因而对张某作相对不起诉处理，也是对上述问题综合考量后的结果。用相对不起诉决定来规制张某的行为，而未对张某进行任何行政处罚，一定程度上反映了刑事司法和行政执法还存在衔接和运用难题。
为此，我们对2020年以来办理的不起诉案件处理情况进行了梳理，发现2020年以来共办理不起诉案件277件353人，但不起诉案件后续处理情况不理想，尤其是多数不起诉案件没有向行政机关提出行政处罚检察意见，其主要表现在以下几个方面：一是向行政机关提出给予行政处罚的案件数量较少。在277件不起诉案件中，仅对被不起诉人提出12份行政处罚检察意见，仅占总数4.33%。二是不起诉案件的检察建议主要针对社会治理问题。在不起诉案件中，针对发案单位、相关职能部门在案件暴露出的违法犯罪隐患和监督管理漏洞问题，发出社会治理类检察建议6份，均是针对相关社会治理问题，非直接针对的是被不起诉人，对被不起诉人规制和惩戒作用有限。三是训诫措施适用流于形式。除了针对未成年被不起诉人开展集中训诫外，其他不起诉案件均通过公开听证或者宣读不起诉决定书的同时进行口头训诫，未启动专门的训诫程序或者制作书面训诫书，存在训诫对象狭窄、训诫内容简单、流于形式、效果不佳的现象。四是部分非刑罚措施未适用。由于多数案件公安机关和纪律监察机关已在前期进行了相关处理，因此基本没有提出给予行政处分或者没收违法所得检察意见的情况。
二、不起诉案件非刑罚治理的现实困境
（一）对不起诉案件再进行行政处罚的争议。在277件不起诉案件中，涉及危险驾驶罪102件，交通肇事罪23件，占不起诉案件总数的48.78%。在这些案件中，除少数案件外，大多数案件在移送检察机关之前，公安机关已对犯罪嫌疑人作出了吊销驾驶证的行政处罚，检察机关作出不起诉决定后是否再进行行政处罚存在不同意见：一是认为没有再进行处罚的必要，对比酒驾违法暂扣驾驶证6个月的行政处罚，吊销犯罪嫌疑人驾驶证的行政处罚明显要严厉，故危险驾驶案件不起诉之后没有必要对犯罪嫌疑人再进行处罚；二是认为不起诉后再进行行政处罚不妥，比照行政罚款“一事不再罚”原则，不宜对已作过行政处罚的案件再处罚，同时一般不起诉案件在作出不起诉决定时已过行政处罚处理期限，再进行行政处罚将面临程序是否再启动、法律条款如何适用等难题，这是公安机关反对再进行行政处罚的主要原因；三是认为对于吊销驾驶证的危险驾驶案件犯罪嫌疑人，可以考虑再作罚款之类的行政处罚，但需要与公安机关深入沟通，确保双方意见一致，同时确保行政处罚合理合法。
（二）行政机关对行政执法的理解存在角度差异。一是对刑事司法和行政执法标准机械理解，存在刑行相对立，没有实现有效配合。如实践中公安机关认为案件已达到刑事立案标准并立案侦查，就不宜再作行政处罚，否则可能存在对案件降格处理之嫌。但事实上检察机关的行政处罚检察意见，是以案件构成犯罪为前提，而非对案件降格处理。二是将刑事处理作为行政案件结案方式。行政机关认为将涉嫌犯罪案件移送公安机关立案侦查，即已履行了相应的法定职责，司法机关的不起诉决定也是案件的一种处理结果，行政机关无再进行处理的必要，故对于检察机关的检察意见，多数以行政处罚存在法律适用、处罚标准等问题消极应对。另外行政处罚将面临的行政听证、行政复议等程序考验，也让行政机关对不起诉案件的行政处罚持消极态度。三是认为行政处罚法律适用不明。部分案件尤其是新类型违法犯罪案件，法律规定相对模糊，公安机关或者其他行政机关认为作行政处罚缺少法律依据、法律规定不明、属于其他部门职责或者需要其他部门配合等等，导致不起诉案件难以作行政处罚。
（三）对不起诉后检察权运行的理解困境。一是非刑事处罚措施认知不足。检察官往往只关注案件的刑事处理结果，而对非刑事处罚措施关注和研究不够，甚至没有认识到提出检察意见是不起诉案件中的一项法定职责，导致非刑事处罚措施运用不足。二是对相关行政处罚规定掌握不够。实践中检察官更多掌握和运用刑事法律规定，忽视对行政法规的学习和运用，难提出准确的检察意见，调查发现多数检察意见只是简单的建议行政机关作行政处罚，未列明适用的具体法律条款和行政处罚方式，反映出检察官对行政法掌握运用的欠缺。三是对相关法律规定理解存在不同看法。刑事诉讼法第177条规定，需要给予行政处罚处分或者需要没收其违法所得的,应当提出检察意见。但实践中对不起诉案件“是否需要”行政处罚须综合考量多种因素，不同的价值导向也会让检察官会存在不同的看法。如故意伤害等案件中，检察官通过多方面的努力平衡了当事人的利益、化解了矛盾纠纷、达成了刑事和解，为防止挑起新的社会矛盾，检察官不再提出行政处罚检察意见。
三、做好不起诉案件“后半篇文章”的路径思考
针对刑事司法和行政执法衔接不到位，造成刑事处罚和行政处罚的失衡问题，检察机关必须以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉积极能动履职，积极探索完善刑行衔接机制，切实做好不起诉案件“后半篇文章”，实现从治罪到治理的转变，促进社会治理体系和治理能力现代化。
（一）强化刑行衔接理念共识。一是强化政治担当。通过常态化开展“以政治说办案、讲工作”、案例研讨等活动，引导检察人员提高政治素养，从站在推进诉源治理，助力社会治理能力和水平提升的高度认识不起诉案件非刑罚治理的重要性，切实转变“不起诉即完结”、“办结即办好”的错误思想，努力在办案中实现惩治犯罪、警示引导、问题预防、事了人和的有机统一。二是加强行政法规的学习。针对实践中部分检察人员对行政法规研究较少，对违法犯罪行为属于哪个行政部门管辖，适用哪些法律规定，作出何种处罚把握不准问题，需通过加强相关行政法规的学习与运用，准确把握行政处罚主体、处罚依据、程序和内容。三是强化非刑罚治理共识。不起诉案件行政处罚缺位与行政机关的认知偏差也有一定关系，需通过与行政机关同堂培训、交流互促等形式，一方面提升检察人员在治安、交通、市场监管、环保等领域的专业知识，另一方面强化行政机关刑行衔接理念，转变“移送即结案”、“不诉也不罚”等错误观念，促使行政机关依法履职，共同推进刑行衔接工作。
（二）实化刑行衔接工作环节职能。轻微犯罪可从轻处理但不能不追究，不起诉决定代表的是刑事追责程序的终结，但被不起诉人的其他法律责任依然需要追究。一是健全非刑罚处理情况调查评估机制。对拟不起诉案件，需要对不起诉人的犯罪原因、犯罪情节、主观恶性、认罪悔罪态度，以及一贯表现等方面的情况进行调查评估，综合分析确定适当的非刑罚措施。可将非刑罚处理情况调查评估作为不起诉案件的一项前置程序纳入案件审查报告，以此强化检察官非刑罚处理的责任意识。二是探索实行书面承诺机制。当前随着认罪认罚从宽制度、刑事和解程序的深化，被不起诉人悔过、赔礼道歉、赔偿损失等不同程度得以实现，但有必要通过建立书面承诺机制进一步实化惩戒教育和监督管理措施，可由犯罪嫌疑人根据案件事实和其自身情况，自愿进行书面承诺，通过自愿接受行政处罚、参加公益性社会劳动、配合网格管理、履行民事赔偿责任、现身说法等方式，检察机关在综合案件事实、犯罪情节，以及承诺情况的基础上，依法作出不起诉处理，以此不起诉案件办理效果。三是强化涉案财物处置措施。实践中不起诉决定书关于涉案财物处置情况还存在笼统模糊和不规范问题，易损害检察机关的司法权威，需依据《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，在不起诉决定书和检察意见中明确涉案财物的处理依据、范围和措施，切实做到保障合法、惩治非法。四是加强检察建议的运用。针对单位犯罪或者涉案单位在监督管理方面的漏洞和具体风险，需要充分运用社会治理检察建议的形式督促其完善制度漏洞，预防和减少违法犯罪行为的发生。
（三）实化刑行衔接配合机制。一是建立信息沟通和工作协作机制。需与公安机关、行政机关进一步健全信息沟通和工作协作机制，定期通报信息、商讨问题、研究对策，解决因信息不畅导致相关部门无法及时获知案件信息，无法及时有效解决刑行衔接中的各种难题。二是建立不起诉案件行政处罚统一处理机制。危险驾驶、交通肇事、故意伤害、盗窃等类型的案件占不起诉案件大多数，且均属公安机关直接管辖的案件，也是不起诉案件刑行衔接的重点领域。需充分运用侦查监督和协作配合机制，针对危险驾驶、交通肇事、故意伤害、盗窃等案件，就处罚争议、处罚依据、处罚标准、程序等问题与公安机关建立统一标准和处理机制，确保不起诉案件刑行有效衔接。三是建立协作协商机制。由于行政管理涉及社会管理的方方面面，不起诉案件刑行衔接涉及的领域也较为广泛，除了公安机关，也需要与其他行政机关加强协作协商。通过建立执法专业问题咨询、问题协商、异议处理等机制，解决移送部门把握不准、职能交叉推诿扯皮、处罚标准和方式存在争议，以及检察意见落实不到位等问题。四是建立责任落实机制。可由乡镇综治中心比照社区帮教，统筹相关部门对被不起诉人进行监管和教育，督促被不起诉人积极履行书面承诺事项，并根据被不起诉人的行为表现建立诚信档案，作为其再犯案件是否批准逮捕、起诉、建议宽缓量刑的重要考量，乡镇综治中心监管情况可纳入全县综治考核范围。针对这些工作机制“具有零散化、易变动、局限性等特点，仅能起到临时性的应急作用”问题，笔者认为只有通过对工作机制进行探索完善，解决在实践中面临的各类实际问题，才能为刑行衔接制度的健全打下坚实的基础。
（四）深化内部监督制约。做好不起诉案件“后半篇文章”也需要通过健全检察机关内部监督制约机制，夯实检察官主体责任。一是完善案件质量评查机制，将不起诉案件后续处理情况纳入案件质量评查范围。将不起诉案件非刑罚处罚情况调查评估、检察意见制发情况、非刑罚措施的质量和效果等纳入到案件质量评查范围，与检察官履职绩效挂钩，反向激励检察官更加重视不起诉案件后续处理问题。二是增强统一业务应用系统非刑罚处理功能。目前统一业务应用系统还不能直观反映不起诉案件后续处理情况，无法准确及时掌握非刑罚处理情况，建议在统一业务应用系统中增加不起诉案件非刑罚处罚情况调查评估、训诫、责令悔过、检察意见等相关信息，在提示检察官主动履职的同时，方便数据的抓取和研判。三是加强不起诉案件的监督管理。在案件管理过程中，通过流程监控、业务数据分析研判和案件质量评查等，强化不起诉案件后续处理情况的跟踪监督，推动不起诉案件非刑罚治理问题的解决。（县人民检察院检察长 侯小丽）
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